——水利部財務(wù)司司長(cháng)吳文慶解讀《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》
　　2016年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2016〕2號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對今后一個(gè)時(shí)期農業(yè)水價(jià)綜合改革作出全面部署。近日，本報記者就《意見(jiàn)》出臺的背景、主要內容等采訪(fǎng)了水利部財務(wù)司司長(cháng)吳文慶。
　　記者：《意見(jiàn)》出臺后備受關(guān)注，請介紹一下出臺的背景。
　　吳文慶：農業(yè)是用水大戶(hù)，也是節水潛力所在。長(cháng)期以來(lái)，我國農田水利基礎設施薄弱，運行維護經(jīng)費不足，農業(yè)用水管理不到位，農業(yè)水價(jià)形成機制不健全，價(jià)格水平總體偏低，不能有效反映水資源稀缺程度和生態(tài)環(huán)境成本，價(jià)格杠桿對促進(jìn)節水的作用未得到有效發(fā)揮，不僅造成農業(yè)用水方式粗放，而且難以保障農田水利工程良性運行，不利于水資源可持續利用和農業(yè)可持續發(fā)展。黨中央、國務(wù)院高度重視農業(yè)水價(jià)問(wèn)題。習近平總書(shū)記、李克強總理多次就農業(yè)水價(jià)改革作出指示。2014年6月，汪洋副總理專(zhuān)題部署農業(yè)水價(jià)綜合改革工作。按照國務(wù)院部署，2014年10月，國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農業(yè)部聯(lián)合，在全國27個(gè)?。ㄗ灾螀^、直轄市）80個(gè)縣（市、區）啟動(dòng)了深化農業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作，在全面總結試點(diǎn)經(jīng)驗基礎上起草了《意見(jiàn)》初稿，經(jīng)廣泛征求意見(jiàn)和修改完善后報國務(wù)院。2016年1月國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)，為今后一個(gè)時(shí)期農業(yè)水價(jià)綜合改革工作提供了基本遵循。
　　記者：請問(wèn)農業(yè)水價(jià)綜合改革的總體思路是什么？
　　吳文慶：推進(jìn)農業(yè)水價(jià)綜合改革的指導思想是全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立“五大”發(fā)展理念，緊緊圍繞保障國家糧食安全和水安全，落實(shí)節水優(yōu)先方針，堅持供需統籌、兩手發(fā)力，以完善農田水利工程體系為基礎，以健全農業(yè)水價(jià)形成機制為核心，以創(chuàng )新體制機制為動(dòng)力，提高農業(yè)用水效率，促進(jìn)實(shí)現農業(yè)現代化。
　　改革要堅持四個(gè)基本原則。一是堅持綜合施策。農業(yè)水價(jià)綜合改革不是簡(jiǎn)單的價(jià)格問(wèn)題，必須綜合運用工程配套、管理創(chuàng )新、價(jià)格調整、財政獎補、技術(shù)推廣、結構優(yōu)化等多種措施統籌推進(jìn)改革。二是堅持兩手發(fā)力。改革不僅關(guān)系到水資源的優(yōu)化配置，而且涉及廣大農民的切身利益，既要完善農業(yè)水價(jià)形成機制，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，也要建立精準補貼和節水獎勵機制，更好發(fā)揮政府作用，保障糧食等重要農作物合理用水需求。三是堅持供需統籌。一方面，強化供水管理，提高供水服務(wù)效率；另一方面，把需求管理擺在更加突出位置，全面提高農業(yè)用水精細化管理水平，通過(guò)“雙側”發(fā)力，推動(dòng)農業(yè)用水方式向集約高效轉變。四是堅持因地制宜。我國幅員遼闊，各地水資源稟賦、灌溉條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、種植養殖結構等差異較大，改革不宜“一刀切”，各地須探索符合實(shí)際、各具特色的做法，有計劃、分步驟推進(jìn)。
　　改革的總體目標是，用10年左右時(shí)間，建立健全合理反映供水成本、有利于節水和農田水利體制機制創(chuàng )新、與投融資體制相適應的農業(yè)水價(jià)形成機制，促進(jìn)農業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉變。其中，農田水利工程設施完善的地區要通過(guò)3～5年努力率先實(shí)現改革目標。主要指標要求包括：農業(yè)用水價(jià)格總體達到運行維護成本水平，農業(yè)用水總量控制和定額管理普遍實(shí)行，可持續的精準補貼和節水獎勵機制基本建立，先進(jìn)適用的農業(yè)節水技術(shù)措施普遍應用，農業(yè)種植結構實(shí)現優(yōu)化調整。這樣設定目標要求，既考慮了作為一項改革硬任務(wù)，必須有明確的時(shí)限、可衡量的指標，同時(shí)也考慮了改革涉及面廣，工作任務(wù)重，不可能整齊劃一、一蹴而就。
　　記者：中央要求大力推進(jìn)供給側改革，農業(yè)水價(jià)綜合改革如何在供給側發(fā)力？
　　吳文慶：加強供給側結構性改革是農業(yè)水價(jià)綜合改革的重要內容，主要有三個(gè)方面的舉措：一是健全工程體系。我國現有農田水利工程大多建于上世紀50年代至70年代，普遍存在標準低、配套差、老化失修、效益衰減等問(wèn)題，小型灌區和面廣量大的田間工程亟待建設和改造，“最后一公里”問(wèn)題依然突出，特別是計量設施不配套，國有骨干工程支渠以上計量未實(shí)現全覆蓋，末級渠系、小型灌區和地下水計量設施普遍缺乏，成為農業(yè)水價(jià)綜合改革的瓶頸。因此，《意見(jiàn)》明確要加快完善大中小微并舉的農田水利工程體系，突出強調完善供水計量設施，區分工程、水源類(lèi)型，細化了對計量設施建設的要求。二是建立農業(yè)水權制度。在用水總量控制指標分解到縣級行政區域的基礎上，按照灌溉用水定額，把指標進(jìn)一步細化分解到各類(lèi)用水主體，落實(shí)到水源，明確水權，實(shí)行總量控制，形成強有力的倒逼機制，促進(jìn)節約用水，推動(dòng)農業(yè)用水結構調整。同時(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，鼓勵開(kāi)展節水量交易，讓節水者獲得經(jīng)濟回報。三是提高農業(yè)供水效率和效益。就是要強化供水計劃管理和調度，提高管理單位運行效率，加強成本控制，建立管理科學(xué)、精簡(jiǎn)高效、服務(wù)到位的運行機制，提高服務(wù)質(zhì)量和水平，保障合理的灌溉用水需求，在提高供水效率的同時(shí)，有效降低供水成本。
　　記者：農業(yè)水價(jià)綜合改革對需求側有什么要求？
　　吳文慶：對農業(yè)用水需求側改革有三方面的要求。一是調整優(yōu)化種植結構，包括適度調減地表水過(guò)度利用、地下水嚴重超采地區高耗水作物種植面積，選育推廣需水少的耐旱節水作物，建立作物生育階段與降水相匹配的農業(yè)種植結構與種植制度，發(fā)展“雨養農業(yè)”。二是推廣節水技術(shù)，重點(diǎn)是發(fā)展高效節水灌溉，大力推廣管灌、滴灌等節水技術(shù)，集成發(fā)展水肥一體化、水肥藥一體化技術(shù)，積極推廣農機農藝相結合的深松整地、覆蓋保墑等措施，提升降水利用效率。三是探索創(chuàng )新終端用水管理方式。一方面，鼓勵發(fā)展農民用水自治、專(zhuān)業(yè)化服務(wù)、水管單位管理和用戶(hù)參與等多種形式的終端用水管理模式。支持農民用水合作組織規范組建、創(chuàng )新發(fā)展，并充分發(fā)揮其在供水工程建設管理、用水管理、水費計收等方面的作用。鼓勵社會(huì )資本參與農田水利工程建設和管護。由此解決“誰(shuí)來(lái)管”的主體缺位問(wèn)題。另一方面，推進(jìn)小型水利工程管理體制改革，將使用權、管理權移交給農民用水合作組織、農村集體經(jīng)濟組織、受益農戶(hù)及新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，明確管護責任，讓受益主體真正把農田水利工程當作自己的“責任田”，由此解決工程產(chǎn)權不清、有人用沒(méi)人管的問(wèn)題。
　　記者：請問(wèn)如何在改革中建立合理的農業(yè)水價(jià)形成機制？
　　吳文慶：這是農業(yè)水價(jià)綜合改革的核心，發(fā)揮市場(chǎng)對水資源配置的決定性作用，必須完善水價(jià)形成機制?！兑庖?jiàn)》提出了四個(gè)方面要求：一是明確價(jià)格“誰(shuí)來(lái)定”。按照價(jià)格管理權限規定和簡(jiǎn)政放權的總體要求，《意見(jiàn)》明確，大中型灌區骨干工程農業(yè)水價(jià)原則上實(shí)行政府定價(jià)，具備條件的可由供需雙方在平等自愿的基礎上協(xié)商定價(jià)；對于大中型灌區末級渠系和小型灌區農業(yè)水價(jià)，可實(shí)行政府定價(jià)，也可在堅持有利于促進(jìn)節水、保障工程良性運行和農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展原則的前提下實(shí)行協(xié)商定價(jià)。二是明確價(jià)格“怎么定”。農業(yè)水價(jià)要綜合考慮供水成本、水資源稀缺程度、用戶(hù)承受能力等因素合理確定，鑒于這些因素是動(dòng)態(tài)變化的，水價(jià)也要適時(shí)調整。三是明確價(jià)格“定多高”。農業(yè)水價(jià)原則上應達到或逐步提高到運行維護成本水平，這主要是考慮運行維護成本水平是下限，只有達到下限工程才能正常運行，否則工程老化失修、損毀嚴重、效益衰減，最終損害的還是農民利益。同時(shí)，考慮到地區差異，確有困難的地區要盡量提高并采取綜合措施保障工程良性運行；對水資源緊缺、用戶(hù)承受能力強的地區可提高到完全成本水平。四是明確計價(jià)方式?？紤]到糧食作物、經(jīng)濟作物、養殖業(yè)等在用水量、保證率、生產(chǎn)效益等方面存在差異，加之各地農業(yè)發(fā)展政策支持方向不同，《意見(jiàn)》提出實(shí)行分類(lèi)分檔水價(jià)。其中，用水量大或附加值高的經(jīng)濟作物和養殖業(yè)用水價(jià)格可高于其他用水類(lèi)型；對于地下水超采區，要采取有效措施使地下水用水成本高于當地地表水。同時(shí)，為進(jìn)一步強化水價(jià)激勵約束作用，要實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度，體現“多用水多交錢(qián)”?？紤]到一些地區用水量年際變化較大，風(fēng)調雨順的年景用水少，干旱枯水年份用水多，為保障工程正常運行、持續發(fā)揮效益，《意見(jiàn)》明確這類(lèi)地區可實(shí)行基本水價(jià)和計量水價(jià)相結合的兩部制水價(jià)。對于用水量受季節影響較大的地區，可實(shí)行豐枯季節水價(jià)。具體實(shí)行哪種水價(jià)制度由各地因地制宜探索。
　　記者：農業(yè)水價(jià)綜合改革在充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用的同時(shí)，如何更好地發(fā)揮政府作用？
　　吳文慶：農業(yè)水價(jià)改革一頭連著(zhù)農民和糧食安全，一頭連著(zhù)水資源和水安全，簡(jiǎn)單提價(jià)農民難以接受，不提價(jià)又不利于節水和工程運行。在適當提高農業(yè)水價(jià)促進(jìn)節水的同時(shí)，必須實(shí)施精準補貼和節水獎勵，保障農民在合理高效用水的情況下用得起水，保護農民種糧積極性。為此，《意見(jiàn)》提出建立精準補貼和節水獎勵機制。農業(yè)用水精準補貼機制要與節水成效、調價(jià)幅度、財力狀況相匹配，補貼標準根據定額內用水成本與運行維護成本的差額確定。從試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，主要有兩種做法：第一種是根據工程運行維護成本缺口，對水管單位、用水合作組織等進(jìn)行補貼，分擔農戶(hù)的部分用水成本，在提價(jià)幅度不大的情況下，保證工程正常運行，這種方式用戶(hù)容易接受、好操作，但節水激勵作用不夠直接；第二種是在水價(jià)提高后，對種糧農戶(hù)定額內用水予以補貼，在保護種糧積極性的同時(shí)，激勵農戶(hù)采取節水措施將用水量控制在定額內，這種方式節水激勵作用更直接，但對計量要求高，操作相對復雜?？紤]到精準補貼機制是一項創(chuàng )新性工作，各地工程設施、用水管理、財力狀況等差別較大，補貼具體事宜可由各地結合自身實(shí)際確定?！兑庖?jiàn)》提出建立節水獎勵機制，根據節水量對采取節水措施、調整種植結構節水的規模經(jīng)營(yíng)主體、農民用水合作組織和農戶(hù)給予獎勵，或加價(jià)回購用戶(hù)節約水量，使節水者獲得效益，增強用戶(hù)主動(dòng)節水的意識和積極性。精準補貼和節水獎勵機制能否真正發(fā)揮作用，關(guān)鍵是落實(shí)資金?！兑庖?jiàn)》明確，財政安排的水管單位公益性人員基本支出和工程公益性部分維修養護經(jīng)費、農業(yè)灌排工程運行管理費、農田水利工程設施維修養護補助、調水費用補助、高揚程抽水電費補貼、有關(guān)農業(yè)獎補資金等都可以作為精準補貼和節水獎勵的資金來(lái)源。
　　記者：如何做好《意見(jiàn)》的落實(shí)？
　　吳文慶：為了推動(dòng)各項政策措施落實(shí)，《意見(jiàn)》從三個(gè)方面做出安排部署：一是落實(shí)地方責任?？紤]到農業(yè)水價(jià)綜合改革主要是地方事權，《意見(jiàn)》明確省級人民政府對本行政區域農業(yè)水價(jià)綜合改革工作負總責，抓好各項措施落實(shí)。其中，制定好的實(shí)施方案和年度計劃尤為關(guān)鍵，這是各地農業(yè)水價(jià)綜合改革的頂層設計和行動(dòng)指南，也將成為考核評價(jià)改革工作的基本依據。二是加強指導協(xié)調。農業(yè)水價(jià)綜合改革任務(wù)艱巨繁重，各地情況千差萬(wàn)別、改革進(jìn)度不一，為統籌推動(dòng)改革整體實(shí)施，《意見(jiàn)》明確四部門(mén)認真履行職責，強化協(xié)調配合，加大對各地改革工作的指導和支持力度，每年向國務(wù)院報告進(jìn)展情況。為此，2016年5月四部委聯(lián)合向省級有關(guān)部門(mén)印發(fā)通知，部署深入貫徹《意見(jiàn)》精神，細化任務(wù)要求，強調建立省級人民政府統一領(lǐng)導下各部門(mén)共同參與的工作機制，科學(xué)合理編制實(shí)施方案和年度實(shí)施計劃并按時(shí)報備，加強監督檢查和績(jì)效評價(jià)，每年6月底前和11月底前向四部委報送工作進(jìn)展情況。三是強化宣傳引導。農業(yè)水價(jià)綜合改革是一項復雜的系統工程和創(chuàng )新性工作，必須加強宣傳引導，統一思想，凝聚共識，尤其要贏(yíng)得廣大農民群眾的理解和支持?！兑庖?jiàn)》要求各有關(guān)部門(mén)和地方各級人民政府做好農業(yè)水價(jià)綜合改革的政策解讀，加強輿論引導，強化水情教育，引導農民樹(shù)立節水觀(guān)念，增強節水意識和有償用水意識，提高節約用水的自覺(jué)性，為推進(jìn)農業(yè)水價(jià)綜合改革創(chuàng )造良好的社會(huì )環(huán)境。